Economic study prepared at the request of the Canadian Tobacco
Manufacturers' Council, remitted to this sponsor on May 26, 1998,
and presented to the Comittee of Health and Social Affairs of
the Québec National Assembly on June 1, 1998.
Étude économique préparée à
la demande du Conseil canadien des fabricants du tabac, datée
du 26 mai 1998, et présentée à la Commission
de la Santé et des Affaires sociales de l'Assemblée
nationale du Québec, le 1er juin 1998.
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The Impact Study's Methodology and Approach
The Impact Study's[1] argumentation to justify more tobacco regulation bypasses the economic methodology. It does not demonstrate the existence of external costs (i.e., of effects on third parties) nor does it show that there are transfers between smokers and non-smokers that would need to be corrected. The study omits theoretical and empirical research published on smoking in the economic literature. Its general assumption of addiction can hardly stand up to any thorough analysis, and amounts to an argument for government paternalism.
1. The Proposed Legislation's Impact on Health Costs
It is difficult to find in the Impact Study any evidence to back up the claim that the proposed legislative measures will reduce tobacco consumption as dramatically as it claims. Economic analysis rather suggests that the proposed regulations would have little impact on tobacco consumption - and would perhaps lead to unintended effects, including among the young.
While it argues that a reduction in morbidity and mortality would lead to lower public health costs, the Impact Study omits the second part of the equation; that is, the fact that increased longevity would mean higher costs to the health care and public pension systems. Not only does the Impact Study overestimate the direct costs of tobacco-related diseases, but it also arbritrarily adds "indirect costs" that it considers to be external costs (i.e., transmitted to third parties), but which are in fact private costs.
The Impact Study almost totally neglects the last twenty years of economic literature devoted to the costs and benefits of smoking, and strongly overestimates both the net cost of tobacco-related diseases, and the reduction of such costs if the proposed law was enacted.
2. Impact on Employment
It appears to us that the impact on employment of a possible reduction in tobacco consumption is analyzed in a very unsatisfactory manner. The Impact Study neglects to properly incorporate job productivity and the fall in real revenues that would follow the proposed legislation -- unless one could demonstrate the efficiency of such legislation in a cost-benefit study, which the Impact Study has not done. Furthermore, even in the perspective it has chosen to adopt, the Impact Study produces artificial jobs. It does not consider the possibility that some tobacco manufacturers could shift part of their production out of the province -- a possibility that looks even more real given the regulatory standards, not considered by the Impact Study, that the bill would impose on tobacco products manufactured in Québec.
3. Impact on Businesses
To analyze the effects of the proposed law on businesses, the Impact Study adopts an accountant's, instead of an economist's, approach. For example, nowhere is there any reference, even if only methodologically or theoretically, to the preferences of employees who are smokers. Even if one were to accept this approach, the Impact Study grossly under-estimates the costs of setting up smoking lounges in businesses (many cost elements are not included in its estimates), and over-estimates benefits to businesses. If the benefits were greater than the costs, one would expect all businesses to have already pursued such a profitable course of action.
Moreover, the Impact Study seems to ignore the fact that smoking at work is already forbidden, or strictly regulated, in large firms that fall under federal juridiction, as well as in the Quebec public sector.
4. Impact on Restaurants
The Impact Study does not provide evidence that secondhand smoke imposes real costs to the employees of restaurants that don't discriminate against smokers. Basing their analysis on a small number of contested American studies (some of which are not even available), the Impact Study concludes that the obligation to build a closed and ventilated smoking lounge, or alternatively the prohibition of smoking, would not affect restaurant sales or would only involve minimal costs. The Impact Study thus neglects the intensity of smokers' preferences as well as the direct costs involved in building a closed and ventilated smoking section. In any event, some restaurants would be penalized in regards to their competitors.
Even if one admitted the partial estimates given in the Impact Study for the construction of a closed and ventilated smoking sections, this cost still represents on average 1% of a restaurant's turnover. One cannot consider this cost to be insignificant since it amounts to 20% of one year's profits.
5. Advertising and Sponsorship (by Filip Palda)
Research on the relations between advertising and consumption tends to demonstrate that advertising does not create demand, but rather that advertising follows consumer's preferences, produces relevant information, and has the effect of modifying market shares among competitors. Research from economics, business, drug addiction science, marketing, and psychology calls into question the idea that tobacco companies can entice young people to take up smoking, and suggests that the young are mainly influenced by their family and peers.
Even if research results are not all conclusive, the Impact Study relies on very limited empirical evidence. An extensive analysis of the literature cited by the Impact Study also shows that, on several occasions, it provides erroneous interpretations of those studies it chooses to cite.
Not only are advertising restrictions not likely to reach their goal, but they may even have negative, unintended effects on consumers' health (and perhaps even on youth smoking). And contrary to what the Impact Study claims, the loss of tobacco sponsors would put several sponsored events in jeopardy.6. Impact on Public Finances
The estimates of the public finance impact are based on completely unrealistic assumptions about the reduction in the number of smokers brought about by the proposed legislation. But even if we accept this approach, the Impact Study's estimates of the budgetary consequences remain unrealistic. The main failures of the Impact Study are the following: 1) it incorporates reductions in health care costs as well as increases taxes paid by smokers who would live longer, but does not take into account the other expenses (health and pensions) that these survivors would impose on the public finances; 2) it forgets to deduct the costs of the general public services that the surviving taxpayers would consume; and 3) it adds imaginary receipts from income taxes.
In the short run, the proposed regulations would lead to net costs for the Quebec government that would be much higher than the estimates given in the Impact Study. In the long run, an important budget deficit would develop, instead of the surplus envisioned by the Impact Study.
7. Property Rights and Public Choice
The Impact Study implicity assumes that public regulation is the only means of solving problems relating to the peaceful coexistence of smokers and non-smokers; that the cost of the State's intervention would be nil; and that the logic of public decisions is governed by virtuous intentions that will produce the desired results.
Now, on the one hand, there exists good reasons to believe that private property rights (in businesses and restaurants) and freedom of contract can efficiently reconcile the preferences of smokers and non-smokers. Indeed, according to the Québec regulation defining what impact studies must contain, such solutions must be considered -- which the Impact Study did not do.
On the other hand, Public Choice analysis, a field of economics developed over the last half-century, suggests that there are political interests hiding behind the kind of redistributionism put forward by the Impact Study.Conclusion
The Impact Study is not actually an economic study because it does not use economic methodology and neglects most of the economic research published on smoking-related issues during the last twenty years.
Summary in French La méthodologie économique et l’approche de l’Étude d’impact
Les arguments que l’Étude d’impact[1] fournit pour justifier une réglementation accrue du tabac ne respectent pas la méthodologie économique. Elle ne démontre pas qu’il existe des coûts externes (c’est-à-dire des effets sur les tiers), ni qu’il existe entre les fumeurs et les non-fumeurs des transferts qu’il faudrait corriger. Négligeant les recherches théoriques et empiriques sur la question, elle pose une hypothèse de dépendance des individus devant le tabac qui ne résiste pas à l’analyse et qui, en définitive, se résout dans l’argument du paternalisme étatique qu’elle propose.
1. Impact de la législation sur les coûts de santé
D’une part, il est difficile de trouver dans l’Étude d’impact des appuis à l’affirmation selon laquelle les mesures de la législation envisagée réduiraient la consommation de tabac dans les proportions énormes qu’elle suppose. L’analyse économique suggère plutôt que les mesures envisagées auraient peu d’impact sur la consommation de tabac – et entraîneraient peut-être des effets pervers, notamment chez les jeunes.
D’autre part, en soutenant que la réduction de la morbidité et de la mortalité entraînera une diminution des coûts de santé publique, l’Étude d’impact omet la seconde partie de l’équation, c’est-à-dire les coûts accrus que la longévité entraîne pour les régimes de santé et de retraites publiques. À son estimation ainsi gonflée des coûts directs des maladies attribuées au tabac, l’Étude d’impact ajoute arbitrairement des « coûts indirects », qu’elle considère comme des coûts externes (i.e. transmis à des tiers) mais qui sont, en fait, des coûts privés.
Négligeant pratiquement toute la littérature économique des 20 dernières années à ce sujet, l’Étude d’impact surestime donc fortement et le coût net des maladies attribuées au tabac et la réduction de ces coûts éventuellement associée à la loi envisagée.
2. Impact sur l’emploi
Le traitement de l’impact d’une réduction éventuelle de la consommation de tabac nous paraît insatisfaisant. L’Étude d’impact néglige d’incorporer correctement la productivité des emplois et la chute des revenus réels qui découleraient éventuellement de la loi envisagée (à moins que l’on ait démontré son efficacité par une étude avantages-coûts, ce que, justement, l’Étude d’impact ne fait pas). De plus, même dans la perspective qu’elle adopte, l’Étude d’impact fabrique des emplois factices. Elle ne considère pas l’éventualité que certains fabricants de tabac déplacent une partie de leur production à l’étranger, éventualité d’autant plus vraisemblable que le projet de loi inclut des dispositions, non examinées par l’Étude d’impact, qui imposeraient des normes aux produits fabriqués au Québec.
3. Impact sur les entreprises
Pour évaluer l’impact de la loi envisagée sur les entreprises, l’Étude d’impact adopte une approche comptable plutôt qu’économique. Par exemple, nulle part les préférences des travailleurs fumeurs ne sont prises en compte, ne fût-ce que de manière théorique ou méthodologique. Mais même si on accepte l’approche de l’Étude d’impact, ses conclusions sous-estiment fortement les coûts que la construction de fumoirs imposerait aux entreprises (en négligeant plusieurs composantes de ces coûts) et surestiment les avantages qu’elles en tireraient. Si les avantages étaient plus grands que les coûts, les entreprises se seraient déjà lancées dans cette aventure.
De plus, l’Étude d’impact semble ignorer que le tabac sur les lieux de travail est déjà strictement réglementé dans les grandes entreprises qui relèvent de la juridiction du gouvernement fédéral ainsi que dans les organismes publics du Québec.
4. Impact sur les restaurants
L’Étude d’impact ne fournit pas de preuves que la fumée secondaire impose des coûts réels au personnel des restaurants non discriminatoires. Sur la base d’un petit nombre d’études américaines contestées (et dont certaines ne sont pas disponibles), l’Étude d’impact suppose que l’imposition d’un fumoir ventilé ou l’interdiction du tabac n’affecterait pas le chiffre d’affaires des restaurants et ne leur imposerait que des coûts minimes. Elle néglige ainsi l’intensité des préférences des fumeurs, de même que plusieurs coûts tangibles qu’impliquerait l’obligation pour tout restaurant non discriminatoire de construire un fumoir. De toute manière, certains restaurants seront défavorisés vis-à-vis de leurs concurrents.
Même si on admettait l’estimation partielle de l’Étude d’impact que la construction d’une section fumeur séparée et ventilée équivaudrait en moyenne à 1 % du chiffre d’affaires des restaurants, ce coût n’est pas insignifiant puisqu’il représente 20 % des profits d’une année.
5. Publicité et commandites (par Filip Palda)
Les recherches sur les relations entre la publicité et la consommation tendent à démontrer que la publicité, au lieu de créer une demande, s’adapte plutôt aux préférences des consommateurs en leur transmettant de l’information pertinente et a pour effet de modifier les parts de marché parmi des entreprises concurrentes. L’ensemble de la recherche en économie, en administration, en toxicomanie, en marketing et en psychologie ne supporte pas les conclusions de l’Étude d’impact voulant que la publicité amène les gens, les jeunes en particulier, à fumer – qui sont davantage influencés par la famille et les amis.
Même si il n’y a pas unanimité dans les résultats des recherches, l’Étude d’impact se fonde sur une documentation partielle en plus de donner parfois des interprétations erronées aux recherches qu’elle choisit de citer, comme le montre une analyse exhaustive des sources qu’elle cite (et de celles qu’elle ne cite pas).
Non seulement les interdictions de la publicité n’atteignent vraisemblablement pas l’objectif visé, mais elles ont éventuellement des effets pervers sur la santé (voire sur la consommation des jeunes). Contrairement à ce que prétend l’Étude d’impact, la perte des commandites du tabac mettrait en danger plusieurs événements commandités au Québec.
6. Impact sur les finances publiques
Les estimations de l’Étude d’impact concernant les finances publiques reposent sur des hypothèses irréalistes quant aux conséquences de la loi envisagée sur le nombre des fumeurs. Mais même si on suivait en cela l’Étude d’impact, son évaluation des conséquences budgétaires de la loi demeure irréaliste.
Les principales failles de l’analyse de l’Étude d’impact à ce chapitre sont les suivantes: 1) elle incorpore les réductions des dépenses de santé et l’augmentation des impôts payés de la part des fumeurs qui, hypothétiquement, vivraient plus longtemps, mais sans prendre en considération les autres frais (santé et retraites) que les survivants imposeraient aux finances publiques; 2) elle incorpore les recettes fiscales attribuables à l’augmentation de la population, sans en soustraire les dépenses publiques correspondantes; et 3) elle ajoute des gains fictifs qui proviendraient de l’impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés.
Les mesures envisagées entraîneraient, à court terme, des coûts nets pour le gouvernement du Québec qui sont beaucoup plus élevés que les estimations de l’Étude d’impact et, à long terme, un fort déficit plutôt qu’un surplus.
7. Droits de propriété et choix publics
L’Étude d’impact suppose implicitement que seule la réglementation publique est en mesure de régler les problèmes de coexistence pacifique des fumeurs et des non-fumeurs, que les coûts de l’intervention étatique sont nuls, et que la logique des choix publics est gouvernée par des intentions vertueuses qui produiront les résultats attendus. Or, d’une part, il existe de bonnes raisons de croire que la propriété privée (des entreprises et des restaurants) et la liberté contractuelle peuvent concilier les préférences des fumeurs et des non-fumeurs – des solutions que le décret relatif aux études d’impacts exige de considérer. D’autre part, l’économie des choix publics, domaine de l’analyse économique qui s’est développé au cours du dernier demi-siècle, dément ces hypothèses et suggère que ce sont des intérêts politiques qui expliquent les objectifs de redistribution que défend l’Étude d’impact.
Conclusion
L’Étude d’impact n’est pas une étude économique puisqu’elle néglige généralement la méthodologie économique de même que la plus grande partie de la recherche économique qui a été publiée sur la question du tabac au cours des 20 dernières années.
1. Pierre-Yves Crémieux, Pierre Fortin, Pierre Ouellette, Frédéric Lavoie et Yvan St-Pierre, Projet de loi sur le tabac proposé par le Ministre de la Santé et des Services sociaux du Québec. Étude d'impact, Gouvernement du Québec, 1997 (publiée en mai 1998).