Publié dans Le Figaro-Économie, 6 avril 2001, p. X
Un livre récent analyse la croissance foudroyante des dépenses publiques au XXe siècle
Le siècle de l'État
par
Pierre Lemieux
Dans un livre récent[1], Vito Tanzi et Ludger Schuknecht analysent la croissance fulgurante de l’État depuis la fin du XIXe siècle et, en particulier, depuis 1960. Les deux auteurs, respectivement (au moment de la parution du livre) directeur du Département des Finances publiques au Fonds Monétaire International et économiste à la Banque Centrale Européenne, examinent ensuite les possibilités de réduction de la taille de l’État.
Comme on le constate au tableau ci-dessous, la part des dépenses publiques dans le PIB (produit intérieur brut) était de l’ordre de 10% à la fin du XIXe siècle et au début du XXe. Avec la Première Guerre mondiale et la récession des années trente, elle se trouve multipliée par deux en 1937. Elle augmente encore avec la Seconde Guerre mondiale et atteint un peu moins de 30% en 1960. Puis, de 1960 au milieu des années quatre-vingt-dix, le poids des dépenses publiques augmente de moitié, pour s’établir à 45,6%. L’État français qui, en 1870, part avec quelques points de pourcentage au dessus de la moyenne, suit une évolution analogue, mais il affiche une croissance plus élevée, et arrive au milieu des années quatre-vingt-dix avec une part de 55% dans l’économie.
Dépenses publiques en pourcentage du produit intérieur brut, 1870-1996
1870
1913
1920
1937
1960
1980
1990
1996
France
12,6
17,0
27,6
29,0
34,6
46,1
49,8
55,0
Royaume-Uni
9,4
12,7
26,2
30,0
32,2
43,0
39,9
43,0
États-Unis
7,3
7,5
12,1
19,7
27,0
31,4
32,8
32,4
Moyenne de l’ensemble des principaux pays†
10,7
12,7
18,7
22,8
27,9
43,1
44,8
45,6
† Australie, Autriche, Canada, France, Allemagne, Italie, Irlande, Japon, Nouvelle-Zélande, Norvège, Suède, Suisse, Royaume-Uni, États-Unis, Belgique, Pays-Bas, Espagne. Moyennes non pondérées.
Source: Vito Tanzi et Ludger Schuknecht, Public Spending in the 20th Century. A Global Perspective, Cambridge, Cambridge University Press, 2000, p. 6-7.
En 1870, le secteur public comptait pour 2,4% de l’emploi ; en 1994, il en représente 18,4% . En France, la proportion est passée de 2,5% à 24,8%. Comme le souhaitait Mussolini dans son article de l’Encyclopédie Italienne de 1932, le XXe siècle aura bien été, hélas, « le siècle de l’État »[2].
En 1888, l’économiste français Paul Leroy-Beaulieu soutenait que des prélèvements obligatoires de 12% de la production nationale étaient déjà exorbitants et susceptibles d’étouffer la croissance économique et la liberté. Quatre décennies plus tard, Keynes évaluait à 25% le maximum éventuel tolérable. Ils n’avaient encore rien vu.
Même si la période d’après 1960 n’a connu ni guerre ni dépression économique, la croissance des dépenses publiques atteint celle les neuf décennies précédentes. Tanzi et Schuknecht en voient la cause ultime dans le changement, à partir des années 1920, de l’opinion concernant le rôle de l’État. Le titre d’un livre de Keynes, The End of Laissez-Faire (1926), en témoigne. Après 1960, la mise au rancart de la règle de l’équilibre budgétaire ajoute un facteur institutionnel important dans la croissance des déficits et des dépenses de l’État.
Depuis 1960, l’essentiel de la croissance de l’État s’explique par les transferts – assistance sociale, assurance-chômage, retraites, subventions aux entreprises. En moyenne, dans les principaux pays, les transferts comptaient pour 1% du PIB aux environs de 1870, 10% en 1960, et 23% en 1995 ; les données sont à peu près semblables pour la France, mais culminent à 30% en 1995. La progression des dépenses de santé et d’éducation ainsi que, plus tard, du service de la dette rendent compte du reste de la croissance de l’État.
Malgré cela, depuis les années soixante et jusqu’au milieu des années quatre-vingt-dix, la croissance économique a ralenti, le chômage a augmenté, et on a connu des périodes de forte inflation. Quant aux « indicateurs sociaux », ils n’ont pas beaucoup progressé au cours des dernières décennies. En fait, seule une petite partie de la redistribution étatique (27% en moyenne, 18% en France) touche les pauvres. La plus grande partie des activités redistributrices de l’État tourne à vide, à l’intérieur même des classes moyennes. Elles entraînent des coûts économiques élevés et donnent peu de résultats.
Tanzi et Schuknecht montrent que les « petits États », définis comme ceux dont les dépenses prennent moins de 40% du PIB, ont, depuis 1960, généralement obtenu des performances socio-économiques égales ou supérieures à celles des moyens (40%-50%) ou des gros États (plus de 50%). Les auteurs suggèrent que « les transferts publics n’ont pas pour objectif principaux d’améliorer le sort des pauvres, mais probablement plutôt d’obtenir l’appui politique des classes moyennes ou de certains groupes sociaux importants » (p. 114).
Pour leur part, les nouveaux pays industrialisés – le Chili, Hong Kong, la Corée et Singapour –, où la taille de l’État représente à peu près ce qu’elle était dans nos pays aux environs de 1920, soit moins de 20% du PIB, affichent des indicateurs socio-économiques presque identiques à ceux des pays riches.
Il est vrai que la croissance de l’État a ralenti depuis 1980, bien qu’elle soit demeurée très forte en France. Tanzi et Schuknecht notent que, malgré la rhétorique et sauf exception, la part de l’État n’avait toujours pas diminué en 1995. Ajoutons toutefois qu’une tendance à la baisse s’est dessinée depuis. Ce sont surtout les changement dans l’opinion publique qui nourrissent l’optimisme deux auteurs[3].
On devrait pouvoir « redéfinir le rôle de l’État dans les pays industrialisés de manière à réduire les dépenses publiques sans sacrifier grand chose des objectifs sociaux et économiques » (p. 131), et ramener la part des dépenses publiques à 30% du PIB, soit la proportion de 1960. Des modèles de réformes réussies existent au Chili, en Nouvelle-Zélande, et dans d’autres pays comme l’Irlande, l’Argentine ou l’Île Maurice. Les résistances seront souvent fortes, préviennent Tanzi et Schuknecht, particulièrement en France.
Ce livre présente une analyse économique orthodoxe et prudente, qui se garde de remettre en cause l’ampleur des missions de l’État. Il faut sans doute aller plus loin, à l’instar de l’ethnologue James Scott, pourtant peu suspect de sympathies libérales. Scott soutient que l’idée du bien-être de la population comme mission étatique, apparue au XIXe siècle, a représenté une « transformation radicale » du rôle de l’État, qui devait mener à tous les extrêmes du modernisme, de Le Corbusier à Staline[4]. Comme le disait Hölderlin, « si l’État est un enfer, c’est parce que l’homme veut en faire un paradis ».
Un autre problème est celui de la réglementation. Selon Tanzi et Schuknecht, la mission de réglementation prendra de l’importance à mesure que diminueront les dépenses publiques et que l’intervention étatique se fera plus indirecte. L’État dépensera moins mais sera plus efficace. Il faudrait se demander : efficace pour quoi ? En effet, il est facile d’imaginer, comme les deux auteurs semble l’admettre ailleurs, qu’un fardeau réglementaire très lourd se substitue au poids des dépenses publiques, un peu comme avant l’époque moderne, ce qui ne serait pas un gain.
Cela étant, un seul livre ne peut traiter de tout, et on sera reconnaissant aux auteurs de Public Spending in the 20th Century d’avoir mis à notre disposition une mine de données statistiques et d’avoir fait le point sur la croissance des dépenses publiques durant le siècle qui vient de se terminer. C’est un livre incontournable pour celui qui s’intéresse aux finances publiques et au rôle de l’État.
1. Vito Tanzi et Ludger Schuknecht, Public Spending in the 20th Century. A Global Perspective, Cambridge, Cambridge University Press, 2000.
2. Extraits en langue anglaise à http://www.fordham.edu/halsall/mod/mussolini-fascism.html (visité le 8 décembre 2000).