Publié dans Le Figaro-Économie, 9 mars 2001, p. XI. [Copie en jpg]
La Banque Mondiale et la guerre du tabac
par
Pierre Lemieux
Depuis la publication du rapport de la Banque Mondiale prônant un contrôle tous azimuts du tabac[1], on attendait avec impatience les études économiques sur lesquelles il disait fonder ses recommandations. Ces études ont été récemment publiées dans un volumineux recueil intitulé Le contrôle du tabac dans les pays en voie de développement[2]. Le titre est trompeur puisque l’ouvrage traite de tous les aspects économiques du tabac au niveau mondial et de toute la panoplie des politiques publiques dans ce domaine. Les recommandations étaient attendues : alourdissement de la fiscalité, réglementations et contrôles divers.
L’ouvrage deviendra vraisemblablement la bible économique du mouvement antitabac, mais cela ne lui enlève pas son intérêt. Contrairement aux livres antitabac habituels, il est sérieux et d’un bon niveau scientifique. Les 18 études, auxquelles ont contribué 39 auteurs, fournissent des recensions exhaustives de la littérature économique en plus de présenter des analyses souvent originales.
La présence de plusieurs économistes parmi les auteurs (dont Frank Chaloupka et Kenneth Warner) explique peut-être pourquoi tant d’arguments que l’analyse économique oppose depuis longtemps aux activistes antitabac sont finalement admis (ou presque) : le tabac comporte des avantages pour le fumeur en termes de plaisir, la dépendance devant un produit ou un mode de vie n’est pas forcément irrationnelle, les fumeurs n’imposent peut-être pas de coûts aux non-fumeurs, « il existe une importante littérature empirique qui ne décèle aucun effet de la publicité dans la consommation de tabac » (p. 215), « les études décisives reste à faire concernant les avantages ou les coûts que les restrictions du tabac sur les lieux de travail imposent aux employeurs » (p. 278), et « la consommation optimale [de tabac] n’est pas de zéro » (p. 335).
Certes, les préjugés des chercheurs transparaissent, et pas seulement dans l’emploi du terme « épidémie » pour décrire la consommation de tabac. L’herbe à Nicot est présentée comme l’ennemi public numéro un des pays en voie de développement, alors qu’un autre ouvrage de la Banque Mondiale, plus neutre, sur l’économie de la santé dans ces pays consacre à peine quelques pages au tabac[3]. Du reste, des auteurs de Tobacco Control in Developing Countries vendent presque la mèche quand ils écrivent : « … en comparaison d’un emploi classique des fonds publics pour des campagnes de vaccination contre des maladies infantiles contagieuses, il est plus difficile d’introduire des politiques antitabac qui recourent à la réglementation et à l’information plutôt qu’au traitement des personnes » (p. 457).
Toute l’argumentation en faveur de l’alourdissement de la fiscalité et de la réglementation repose sur deux idées connexes : premièrement, l’information des fumeurs sur les dangers du tabac serait imparfaite (malgré les études montrant qu’ils surestiment souvent ces dangers) ; deuxièmement, la dépendance créée par le tabac empêcherait ceux qui ont choisi de fumer de revenir sur leur décision (alors que la moitié des non-fumeurs sont d’anciens fumeurs). Selon les auteurs de la Banque Mondiale, ces problèmes d’information permettent d’invoquer la théorie économique du bien-être pour annuler les avantages du tabac pour les consommateurs et les producteurs (estimés à quelque 280 milliards de dollars par année dans le monde).
Cette analyse avantages-coûts se situe dans la foulée de travaux antérieurs de la Banque Mondiale. Sans s’embarquer ici dans un examen technique de l’argumentation, on peut dire qu’il s’agit d’un travail de haute voltige pour contourner la conclusion habituelle de la théorie économique en faveur de la liberté des choix individuels [4]. On peut interpréter la conclusion de cette analyse coûts-avantages comme signifiant que, contrairement à ce qui est affirmée ailleurs dans l’ouvrage, le bien-être social serait maximisée par l’élimination de la consommation de tabac.
Un défaut majeur des études publiées dans ce livre consiste à comparer le marché réel et imparfait avec l’État idéal. On suppose que les dirigeants politiques adopteront les solutions optimales qui auront été calculées par des bureaucrates omniscients et recommandées par des experts désintéressés. La manifestation ultime de ce biais se trouve dans l’énoncé que l’État doit protéger les enfants parce que « Les parents parfaits […] sont rares » (p. 164) ! Les auteurs ignorent totalement la théorie économique contemporaine des choix publics, selon laquelle les processus politiques et bureaucratiques sont souvent plus imparfaits encore que le marché.
Les solutions de marché ne sont jamais vraiment envisagées par les auteurs de la Banque Mondiale. Les trois fonctionnaires du Center for Disease Control américain qui signent l’article concernant les interdictions de fumer dans les endroits publics écrivent : « Les lois sur la pureté de l’air transfèrent explicitement, des fumeurs aux non-fumeurs, les droits de propriété sur l’air ambiant » (p. 273). Les auteurs ne semblent pas comprendre que la plupart des « endroits publics » (restaurants, cafés, boutiques, etc.) sont en fait des lieux privés fréquentés par public, et que le propriétaire de chacun de ces lieux est mieux placé que les pouvoirs publics pour répondre aux demandes de ses clients. L’interdiction de fumer dans ces lieux transfère les droits de propriété des propriétaires privés à l’État : elle représente une nationalisation de l’air ambiant.
Dans un grand nombre de pays, il est maintenant interdit d’ouvrir un restaurant ou d’offrir un vol « pour fumeurs seulement ». On interdit ainsi aux fumeurs d’exprimer leurs préférences pour des endroits et des commerces accueillants. D’un point de vue économique, ces interdictions sont critiquables pour la même raison que le seraient des lois qui, à l’inverse, interdiraient de discriminer contre les fumeurs. On est en présence d’une sorte d’apartheid légal qui empêche la concurrence du marché d’offrir aux consommateurs – mêmes minoritaires ou statistiquement plus pauvres, comme les fumeurs – les services qu’ils sont prêts à payer.
Les auteurs du dernier article, intitulé « Les priorités stratégiques du contrôle du tabac par les États », nous rappellent, sans doute par inadvertance, la dérive que représente cette approche. Les diverses mesures de contrôle du tabac, nous disent-ils, doivent respecter les valeurs culturelles et l’expérience historique de chaque pays. Ils continuent : « Par exemple, l’interdiction de fumer dans les lieux publics est peut-être aujourd’hui inadmissible dans certaines anciennes économies socialistes d’Europe, simplement parce que les gens se rappellent le totalitarisme encore récent. » (p. 454)
Si, dans nos pays, la majorité consent à ces contrôles, est-ce alors parce nous avons, nous, perdu le souvenir de la tyrannie ?
1. World Bak, Curbing the Epidemic. Governments and the Economics of Tobacco Control, Washington, World Bank, 1999.
2. Sous la direction de Prabhat Jha et Frank Chaloupka, Tobacco Control in Developing Countries, Oxford, Oxford University Press, 2000..
3. William Jack, Principles of Health Economics for Developing Countries, Washington, DC, World Bank, 1999.
4. Voir notre document de recherche La Banque Mondiale et le coût social du tabac, à http://www.uqah.uquebec.ca/lemieux/fr/textes_communications.html.
